当前，在高等教育领域，我们必须全面推进教育治理体系和治理能力现代化建设。从治理对象来说，就是要对规范大学内外部各种关系的体制机制和规章制度进行全面的、系统的设计和安排；从体系本身而言，就是要促使各种体制机制和规章制度相辅相成、相互协调，构成一个整体。大学治理体系要对治理主体、治理领域、治理方式、治理功能、治理过程进行全面的界定和规范。大学治理体系与治理能力现代化建设要以大学职能拓展与使命聚焦、现代大学制度建设、大学内部管理重心下移与目标管理、队伍建设为着力点。
党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。高等学校要适应国家治理体系和治理能力建设的总体要求，全面深化改革，最根本的是推进内部治理体系现代化和治理能力现代化，进一步提升办学水平和教育质量。
一、推进大学治理体系与治理能力现代化的宏观背景
国家治理体系和治理能力现代化建设的一个重要方面就是现代国家建构。它涉及到国家制度与社会制度、国家调节方式与社会调节方式的有机结合，涉及到公共权力、公共责任的分担行使，涉及到国家与社会的职能范围、权力边界等等问题。高等教育治理体系同现代国家建构密切相关。“强国家—强社会”是中国现代国家建构的逻辑走向，这对当前大学治理体系与治理能力现代化建设提出了相应的要求，既要保证政府对公共权力的优势地位，又要合理界定政府对大学的边界；主动适应现代国家建构对国家与社会基本关系的调整，增强大学处理与社会各种组织之间关系的能力；积极促进大学、政府、社会、市场之间的良性博弈，促使大学保持学术自由和社会责任之间的平衡。
1.健全资源配置市场机制的现实要求
经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。一方面，政府在某些公共服务领域转向市场购买公共服务，社会机构代替政府向公众提供公共服务；另一方面，政府公共资源分配不再局限于单一的公共预算拨款方式，更多的是通过市场机制进行配置。普通高等学校作为第二类公益事业单位，面向社会提供公益服务，按照政府确定的公益服务价格收取费用，服务规模、质量、绩效成为获取政府公共资源的重要依据。资源配置市场机制由基础性作用向决定性作用转变，要求大学治理体系应当有利于大学从市场获取各种办学资源，大学治理能力应当集中体现为大学从市场争取优质资源的意识和能力。大学治理体系与治理能力现代化建设既要立足大学内部，妥善处理好大学内部各种关键问题和主要矛盾，又要面向大学外部，妥善处理好大学与社会外部的各种联系和资源交换。
2.现代科技革命的迫切要求
科技革命在现代人类文明发展历程中占据着非常特殊的地位，它既是科学技术领域的创新与变革，又是国家地位变迁的诱因与动力。世界正处于第六次科技革命前夜，这将是中华民族伟大复兴和实现中国梦的战略机遇期，中国再也不能与新科技革命失之交臂，教育尤其是高等教育要超前布局、乘势而为。
新一轮科技革命将对大学发展及其内部治理体系产生深远的影响。一是影响到大学人才培养目标的重新定位，要求人才培养的多样化、个性化，要求培养创新人才、国际化人才。二是影响到知识生产方式，影响到整个知识体系的构架，大学作为控制高深知识的社会机构首当其冲。三是影响到大学内部学术组织和管理组织的架构。四是影响大学治理体系的技术基础，大学治理体系现代化建设要以现代技术为依托，缺乏现代技术支撑的大学治理称不上是现代化的大学治理。
3.学校现实利益与根本利益调节的必然选择
大学治理必须处理好各种现实利益与根本利益。工资、环境等是现实利益，培养人才、服务社会是根本利益，现实利益与根本利益既有可能相辅相成，又有可能相互冲突。当前，各种现实利益问题引发的种种矛盾冲突已经危及到大学稳健的发展，造成不同程度的内耗。面对纷繁复杂的各种利益关系，尤其是对于现实利益和眼前利益的强烈诉求，大学必须建立起一种自主发展与自律发展的机制。
许多利益纠葛都是源于个别问题个别处理，总是头痛医头脚痛医脚，而没有形成一种规范化、程序化的机制和制度，自然就会出现因人而异等问题，必然引发新问题和不公平。因此，必须加强治理体系和治理能力现代化建设，对各种利益的分配问题进行较为清晰的制度安排，形成一个完整的内部治理体系。
二、大学治理体系与治理能力现代化建设的实质内容
大学治理体系实际上就是一整套治理大学的制度体系，就是各种体制机制、规章制度，就是各种紧密相连、相互协调的制度形成的一个治理框架。从治理对象来说，就是要对规范大学内外部各种关系的体制机制和规章制度进行全面的、系统的设计和安排；从体系本身而言，就是要促使各种体制机制和规章制度相辅相成、相互协调，构成一个整体。大学治理体系要对治理主体（政府、社会、学校/教师、学生、管理人员）、治理领域（人才培养、科学研究、社会服务）、治理方式（管制、调控）、治理功能（协同）、治理过程（连贯性）进行全面的界定和规范。
大学治理体系现代化建设，就是要以制度治校、以治理体系管理人财物而不是靠领导个人管理人财物；就是要全面梳理当前大学内部的各种规章制度，既要保证每项规章制度的合理性和时效性，又要保证各项规章制度之间的匹配和兼容。高校要确保大学章程的“宪法”、“总纲”地位，以章程来统摄其他各项规章制度的调整、修订和补充工作，推进整个规章制度的体系化，进而保证各个规章制度和规章制度整个体系的实效与效力。体系化的规章制度显然比单一的规章制度更有约束力和建构性。
大学作为一个学术组织，要求大学内部既要有有力的内部行政系统，保证大学的有序运行；又要有健全完善的教授治学制度，彰显大学的学术特性。在这个角度上，“治理”比“管理”更加适合大学组织。因此，要更多地从治理理念出发来设计学校内部治理体系和运行机制，系统设计学校内部多元主体的权力架构，明晰行政权力与学术权力、学校与师生各自的权力边界和权力制衡；建立健全民主协商机制和权力共享机制，推进和扩大学校内部的公共决策，引导师生积极、广泛地参与学校重大事务的管理与决策；健全完善沟通机制，全面落实信息公开制度，保证各项重大决策的议题公开、过程公开、结果公开。
1.资源占有与使用能力是现代化大学治理能力的基本涵义
传统意义上的资源一般是指人财物。人是第一资源，教育要以学生为本，办学要以教师为本，教师是高等学校办学的主体。财不是万能的，但离开财是万万不能的，没有基本的办学经费的支持，一个学校是难以培养出高水平人才、做出高水平科研的。高等学校还有一种特殊的资源，那就是知识储备和学科专业，这些是大学的核心资源。广义上的资源还包括社会地位、社会声誉、时间等。大学治理中还有一种很特别的资源，那就是各种政策资源，比如高等学校办学自主权、科技教育文化发展政策等。这种政策资源对于大学改革发展的影响是越来越大。
现代化大学治理能力既表现为大学多渠道获取办学资源的能力，又表现为大学高效益使用办学资源的能力。现代化的大学治理体系与治理能力能够最为有效地配置和管理各种办学资源。高等学校办学常常面临办学定位与办学资源的明显不匹配，办学资源远远满足不了办学定位和发展目标的需要。为此，要增强获取资源的能力；提高使用资源的能力；坚持有所为有所不为，不能总是只做“加法”，而不做“减法”，做“加法”也不能简单地做多，而是要做大做强。
2.大学治理体系现代化建设与治理能力现代化建设协同共进
大学治理体系和治理能力既有区别、又有联系，共同构成大学治理现代化。大学治理体系若是骨骼，大学治理能力就是血肉。没有骨骼，只有血肉，是立不起来的；没有血肉，只有骨骼，是缺乏生机的。治理体系是载体，是治理能力的基础；治理能力是治理体系现代化的外显，是治理体系功能的实现。
治理体系与治理能力并不是一一对应的，同样的治理体系下，可以通过创造性地运用更加合适的治理方式取得更好的治理效果。虽然大学治理体系的框架要受到整个国家治理体系和教育治理体系这个大框架的制约，但只要解放思想，大胆创新，就一定能够找到既适合国家治理体系和教育治理体系大框架，又能更好地激发学校内部活力和推动学校发展的途径和方式。
三、大学治理体系与治理能力现代化建设的着力点
1.大学职能拓展与使命聚焦
大学职能与使命是大学治理体系与治理能力现代化建设的出发点，大学治理体系与治理能力现代化建设要服从于大学的职能与使命。大学治理体系与治理能力现代化建设要始终围绕大学职能，随着大学功能的拓展而不断创新治理体系与治理能力；要始终聚焦大学使命，围绕更好地履行大学使命而不断完善治理体系与治理能力。当然，不同大学有着不同的办学定位，对于大学的职能也就有着不同的优化组合，大学治理体系与治理能力建设要体现出这种职能的优化组合，并随着办学定位的调整、职能组合的变迁而进行相应的变化。
对于中国大学而言，大学治理体系与治理能力现代化建设的一个基本前提是大学真正成为大学，当代中国大学承载了包括经济、政治、社会等过多过重的功能，陷入“盛情难却”、“生命不能承受之重”的现实尴尬。大学不再是一个拥有特殊本质的社会组织，而是变成一个“筐”，被动或者主动接纳越来越多的期望、责任，也就越来越不再是大学自己。高等学校要致力于核心任务、核心职能，剥离、调整、分化附着在高等学校这一组织上的其他非本质的东西，成为真正的“专业化的工作组织”。大学必须回归自身，必须重新成为“大学”。
2.现代大学制度建设
现代大学制度建设是大学治理体系与治理能力现代化建设的重点，又是其抓手。我国关于现代大学制度有一个基本的界定，即“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”。这种制度框架适应了分散化公共治理的理念和需要。大学权力类型的多样化和分散化、利益主体的多元化和复杂化、组织结构本身的松散性，决定了大学难以按照某一种权力方式来进行治理，需要通过松散化管理来达成相关利益主体之间的权力制衡。党委领导、校长负责、教授治学、民主管理正是从不同利益主体、不同职责范围、不同权力方式界定了大学内部分散化治理的基本框架。党委领导和校长负责各自指向有所不同，各有侧重，但又有着共同的目标、面临共同的问题，比如提出广为认同的大学发展愿景、加强各种规章制度的执行等。党委领导和校长负责是我国现代大学制度的两个要点，但两者之间并不是构成整个现代大学制度的全部，因此，不必纠结于党委领导与校长负责两者之间的关系，而应从更大的框架下，从党委领导、校长负责、教授治学、民主管理相互关系中考虑党委领导与校长负责的关系。民主管理，对党委而言，民主是指民主集中制，民主决策，集体领导，定方向，谋大局，议大事，管干部，保稳定；对校长而言，民主是指使用民主的方法，听取各方面意见，在管理中使师生利益最大化；对学术而言，民主主要指学术事务中的独立性、自主性和真理性；对教代会而言，民主主要是表现在教职工对学校事务和学校管理的监督上。
教授治学制度是中国特色现代大学制度和高等学校内部治理结构的重要组成部分，是高等学校专业技术人员参与学校学术事务和关系学校长远发展重大事务管理与决策的重要组织形式，是高等学校保障学术自由和落实民主管理的重要途径。学术委员会是落实教授治学的有效途径，其权力架构要处理好三个方面的问题：学术权力与行政权力的关系问题；学校学术委员会内部的架构和运行问题；院系部学术委员会的组建问题。就学术权力与行政权力的关系而言，从学校内部治理体系总体框架上看，应当是学校党委宏观管理与集中决策；校长通过校长办公会管理、决策行政事务，通过校学术委员会管理、决策学术事务，以此统一指挥院系部和机关部处。校长办公会与校学术委员会之间相对独立、相互支撑、相互制衡。基于学术委员会统筹学术事务管理与决策框架下的大学权力架构，既要有利于保证学校的有序运行，又能有利于充分发挥学术委员会的重要作用，实现学术权力和行政权力的相互协调、互相制衡。
3.大学内部管理重心下移与目标管理
大学治理体系必须保证其内部决策与知识占有的有机结合，达成这种有机结合的方法就是采取决策权转移的方式，提高决策的分散化程度，降低管理的重心，将更多决策权力授权、分权给相关的专业人员和基层学术组织。
管理重心下移就涉及到机关与院系的权力边界、资源配置等问题，是按照小机关—大院系的格局来架构，还是按照大机关—小院系的格局来架构。按照前者，相应的权力、责任、资源，都应当落到院系，院系要行使相应的权力，承担相应的责任，获得相应的资源，而机关则主要负责宏观管理、政策制定，自然也就不需要那么多的管理人员。按照后者，权力、责任和资源相应地主要集中在机关，院系的工作就更加学术化，主要负责具体的学术活动，相关管理和服务都由校机关集中提供。这两种模式各有利弊，关键是要做到权力、资源、责任的匹配。目前的一个现实问题就是要防止大机关—大院系，避免机关和院系体量都很庞大，都占有很多资源，都陷入效率不高的境地。要结合综合改革和目标管理，进一步规范职能部门的职能和明确院系部的权责。
大学治理体系现代化建设过程中，如果过度强调分权放权，强调管理重心下移，忽略评估和监督，很可能导致多元主体间责任边界不明确，相互推诿扯皮、争功避责。克服这一弊端的成功做法就是推行目标管理。院系要以签订的目标责任书为基础，优化目标分解、目标路径、资源配置，将院系的工作统合到总的目标达成上。职能部门要将工作重点转向学校宏观目标的制定、目标达成度的评估、办学资源的争取上，尽量减少对院系部具体教学活动和科研活动的干预。学校要根据学校发展定位和总体目标统一认识、统一重点、统一任务、统一资源。
综合改革和大学治理体系现代化建设有两个方面要特别重视，一是要将竞争机制作为整个大学治理体系的一个基本机制。既指校内的资源配置要发挥竞争机制的主导作用，又指学院、学科、教师要参与外部的竞争，视野要从校内资源转向校外资源，从内部竞争转向外部竞争。二是要加大院系部的自主权，激发院系部的活力。大学功能发挥和使命履行最终都要落脚到院系部，这是大学内部最基本的也是最关键的组织单位。院系部如何治理？采用什么样的管理模式？各个国家和不同高校各不相同，但必须重视院系部的学术活力，重视院系部适应社会发展的能力。
4.队伍建设
大学治理体系与治理能力现代化建设的根本是队伍建设。管理最核心的就是人与人之间的关系及其协调。大学治理体系与治理能力现代化建设，不能离开专任教师等学术人员，不能离开教辅人员，不能离开服务保障人员，不能离开行政管理人员，不能离开学生。
我们现在为什么工作效率不高，除了工作能力、工作责任和工作态度以外，还有一个原因就是经常是一事一议、因人而异，缺乏程序性的技术支持。因此，大学治理体系现代化建设决不能忽略各类人员素质的提升，决不能忽略人的主观能动性和创造力。要通过教职员工素质能力的提升，增强大学治理体系的品位，重塑大学治理体系的框架。
与其他社会领域有所不同，大学治理主体是一群有着特殊性质的人。大学是各类人才荟萃的地方，大学的管理尤其是学术管理就更复杂了。大学不缺聪明人，缺的是把这些聪明入团结起来发挥出集体智慧和整体实力的途径与方式。现代化的大学治理体系对于大学行政管理人员的要求更高，它要求管理人员尤其是领导干部不仅要有处理日常事务的能力，还要有大局意识、战略思维；不仅要有认真负责的工作态度，还要有前瞻性工作的意识。
大学治理体系与治理能力现代化建设是中国特色高等教育制度建设的重要组成部分，是中国特色高水平大学建设的重要制度保障，其目的最终是服务于合格建设者和可靠接班人的培养。高校有几大职能，其中人才培养是根本职能。大学治理体系与治理能力现代化建设要有正确的政治导向，并紧紧围绕立德树人这一根本任务。
作者：湘潭大学党委书记章兢
来源：《中国高等教育》2014年第20期
